谢逸枫：广州市城中村改造条例获批，独家解读立法意义

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文/谢逸枫

3月29日，广州市城中村改造条例获批，意味着全国首个城中村改造立法出炉，为推进城中村改造保驾护航，形成具有法律约束力的规范，具有城中村改造划时代的意义。

2024年3月29日，审议批准通过的《广州市城中村改造条例》，对城中村改造目标、改造方式、补偿安置方案、土地征收与补偿、配建保障、纠纷解决等方面进行了规范。

根据《条例》精神，广州新一轮城中村改造将有以下几大特色，突出公益性为主基调、强化政府主导作用、优化改造工作流程、统一征收补偿标准、保障村民合法权益以及保障改造所需资金。

广州市城中村改造应当坚持政府主导、市场运作，规划先行、依法征收，公众参与、共建共治的原则。市人民政府负责统筹城中村改造工作，建立城中村改造协调工作机制，制定城中村改造重大政策措施，审定改造计划、资金安排和改造方案等。

城中村改造组织与主体

区人民政府负责组织实施本行政区域内的城中村改造工作。街道办事处、镇人民政府负责协助区人民政府组织实施城中村改造工作。市住房城乡建设行政主管部门负责组织、协调和管理城中村改造工作，并组织实施条例。

市规划和自然资源部门负责城中村改造规划和用地管理工作。市、区人民政府各相关行政管理部门在其职责范围内负责城中村改造工作。国办指导意见指出，城中村改造应当坚持城市人民政府负主体责任，更好发挥有为政府的作用。

什么是城中村？条例已经给出了法律层面的概念解释。城中村是指位于城镇开发边界范围内失去或者基本失去耕地，实行村民自治和农村集体所有制的建成区域，以及集体土地已征为国有、已完成撤村改制。

但原农村集体经济组织继受单位及原村民保留使用的低效建设用地范围内的建成区域。城中村改造的具体范围由市人民政府根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划划定并向社会公布。

广州市是中心城区城中村最多的一线城市，《广州市城中村改造专项规划（2021-2035年）》提出，至2035年拟推进的旧村庄全面改造项目252个（含城中村项150个）、旧村庄混合改造项目24个（含城中村项目15个）。

城中村的改造流程

市人民政府应当制定城中村改造工作流程，分别明确拆除新建、拆整结合、整治提升类城中村改造具体流程，确定各流程时限要求、报批材料清单和审批条件等内容，建立科学合理的城中村改造并联办理工作机制，实现数据共享，提高改造工作效率。

此前，广州市城中村改造缺乏统一规范的工作流程，不同行政主管部门的审批流程和要求存在交叉重合，改造项目审批流程多、开发周期长、工作效率低。

为兼顾公平和效率原则，《条例》从以下三个方面优化改造工作程序。一是建立统一工作流程。规定由市政府针对不同改造方式制定相对统一的改造工作流程，建立并联办理工作机制，优化工作程序。

二是制定工作导则。规定市住房城乡建设行政主管部门应当会同市规划和自然资源部门制定城中村改造工作导则，分别确定适用条件和改造内容清单。

三是明确改造意愿征询通过比例要求。规定拆除新建类城中村改造项目经三分之二以上农村集体经济组织成员和三分之二以上十八周岁以上村民同意的，方可启动改造。

鼓励城中村改造在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上确定规划指标。在产业方面，《条例》明确坚持产业异地迁移与就地改造相结合，因地制宜支持本地特色产业发展，合理安排产业转移承接园区，有序疏解城中村集聚产业。

在公建配套方面，《条例》提出，城中村改造应当根据周边地区功能以及实际需求，尽量利用原有设施，完善配套教育、医疗、养老和托幼等公共服务设施和基础设施。

城中村的改造方式

分为拆除新建和整治提升、拆整结合。拆除新建是指拆除全部或者大部分原有建筑，重新建设管理的全面改造。拆整结合则是拆除新建和整治提升相结合的混合改造。

整治提升是指对不具备拆除新建条件的城中村，在维持现状建设格局基本不变的前提下，进行建筑局部拆建、改变功能、整饰修缮、完善公共服务设施和基础设施的微改造。

城中村的改造拆迁意愿

拆除新建类城中村改造项目启动之前，区人民政府应当组织开展改造意愿征询，经改造项目所在村的农村集体经济组织三分之二以上成员和三分之二以上十八周岁以上村民同意后，纳入城中村改造年度计划并启动改造。

城中村改造征收集体土地流程

城中村改造项目涉及土地征收的，区人民政府应当对土地的位置、权属、地类、面积以及村民住宅、其他地上附着物和青苗等的权属、种类、数量等情况按规定进行土地现状调查，调查结果应当由拟征收的土地所有权人、使用权人签字确认。

征收集体土地应当按照公平合理、先补偿后搬迁的原则，巩固提升村民原有生活水平，维护长远利益。城中村改造项目需要收回集体土地使用权，符合法定情形的，农村集体经济组织可以依法收回集体土地使用权，并按规定对集体土地使用权人给予适当补偿。

城中村改造征地补偿安置方案

城中村改造项目涉及土地征收的，区人民政府应当依照土地管理相关法律、法规的规定开展土地征收前期工作。征收集体土地应当按照公平合理、先补偿后搬迁的原则，巩固提升村民原有生活水平，维护长远利益。

过半数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议或者区人民政府认为确有必要的，应当组织召开听证会。

被征收土地的所有权人、使用权人未按照征地补偿安置协议交出土地，经催告后仍不履行的，或者在征地补偿安置决定规定的期限届满后不交出土地的，由区人民政府作出责令交出土地的决定；拒不交出土地的，申请人民法院按照国家有关规定强制执行。人民法院强制执行时，区人民政府应当予以支持协助。

一是明确征收补偿标准拟定主体和批准程序。规定集体土地征收补偿费和安置补助费的补偿标准，以及征收土地涉及的村民住宅、其他地上附着物、青苗的补偿标准由区人民政府拟定并按规定报请批准后公布实施。

二是确保征收补偿标准得到有效执行。规定征收补偿一律按照经依法依规批准公布的标准公开执行，任何单位和个人不得以任何方式提高、降低或者另行补偿。

征地补偿安置方案应当进行公告，听取被征收土地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见；针对不同意见，区人民政府应当认真研究论证，并以适当方式及时反馈处理意见。

对比2023年11月的《广州市城中村改造条例（草案修改稿·征求意见稿）》发现，正式公布的《条例》明确了召开听证会的条件：过半数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议或者区人民政府认为确有必要的，应当组织召开听证会。

《广州市城中村改造条例（草案修改稿·征求意见稿）》提到，征地补偿安置方案应当经改造项目所在村农村集体经济组织三分之二以上成员和三分之二以上村民同意。这一内容在《条例》不复出现。

城中村改造村民住宅补偿安置方式

城中村改造村民住宅补偿安置采取复建安置、产权调换、货币补偿、房票安置等方式。征收集体土地涉及非村民房屋的，应当充分听取意见并对其合法权益予以合理补偿。

针对不同意见，应当认真研究论证并以适当方式及时反馈处理意见。具体补偿方式和标准由区人民政府拟定并报市人民政府批准同意。

国办指导意见指出，城中村改造应当保障农村集体经济组织和村民在改造的关键环节和程序中的知情权、参与权、表达权和监督权。《条例》从以下三个方面健全村民合法权益保障机制：一是将公众参与作为城中村改造的基本工作要求予以规定。

二是强化改造意愿征询、改造方案和征地补偿安置方案编制等改造关键环节的村民权益保障，细化征求意见、公示、听证等程序要求，补充针对征地补偿安置方案存在不同意见的处理方式等内容。

三是明确将被征地村民纳入相应的养老等社会保障体系，享受城市居民待遇，从根源破解城乡二元管理结构。

城中村改造拆除新建的城中村村民保障

实施拆除新建的城中村村民，依照法定程序转为城市居民户口后，应当享受城市居民待遇。市、区人民政府应当将被征地村民纳入相应的养老等社会保障体系。公安、民政、人力资源和社会保障、医疗保障等行政管理部门在其职责范围内负责被征地村民社会保障相关工作。

城中村改造征收补偿纠纷解决路径

强化行政机关在纠纷处理中的主体责任，明确征收补偿纠纷司法解决途径。针对集体土地征收、国有土地上房屋征收和收回集体土地使用权等情况，明确了申请人民法院强制执行的制度路径，打通执行的最后一公里。

城中村改造项目涉及土地征收的，由区人民政府开展土地征收前期工作。对个别未达成征地补偿安置协议的，由区人民政府在征收土地公告期限届满后依法及时作出征收补偿安置决定。

被征收土地的所有权人、使用权人在征地补偿安置决定规定的期限届满后不交出土地的，由区人民政府作出责令交出土地的决定。拒不交出土地的，申请人民法院按照国家有关规定强制执行。人民法院强制执行时，区人民政府应予以支持协助。

城中村改造项目涉及国有土地上房屋征收的，由区人民政府依照相关规定执行。被征收人对征收决定或者补偿决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

被征收人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行征收决定或者补偿决定确定的义务的，由作出决定的区人民政府依法申请人民法院强制执行。

对拒不交回土地使用权的情况，《条例》结合广州实际，补充了由区人民政府依法予以处理的规定。经处理仍无法收回的，申请人民法院按照国家有关规定强制执行。人民法院强制执行时，区人民政府应当予以支持协助。

城中村改造工作统筹配建保障性住房

对城中村改造工作统筹配建保障性住房作出了规定，参考了国家关于将城中村改造与保障性住房建设相结合的规定。

城中村改造地块除安置房外的住宅用地及其建筑规模，应当按照一定比例建设保障性住房，可以综合交通、公共服务配套设施、产业布局等因素按区域统筹调整。城中村改造控制性详细规划明确的建设量较自身改造建设量有节余的，优先建设保障性住房。

个人可以将自有产权的房屋委托专业住房租赁机构作为保障性租赁住房进行整体运营。城中村改造建设和筹集的保障性住房，按规定享受产业发展、土地供应、金融和税费减免等优惠政策。

城中村的改造资金来源

市、区人民政府应当制定本行政区域内城中村改造资金平衡方案，统筹区域内改造资金安排。具体资金来源包括：城中村改造专项借款、专项贷款；政府专项债券等政府财政资金；

公司信用类债券、基金等社会资金；国家有关城中村改造项目的专项补助；其他符合规定的资金。专项借款、专项贷款等资金实行专款专用、封闭管理。市人民政府应当支持银行业金融机构优化城中村改造金融产品和服务创新。

整治提升类城中村改造应当建立政府与村民、社会力量改造资金共担机制。市、区人民政府应当保障整治提升类城中村改造项目有关消防、排水、环卫、公共道路等公共基础设施的改造资金。

城中村改造项目按规定享受行政事业性收费减免和政府性基金支持，相关纳税人按规定享受税收优惠政策。市住房城乡建设行政主管部门应当会同财政、税务等行政管理部门编制城中村改造项目按规定享受的减免等优惠政策清单并及时公开。

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