多地组建数据集团负责公共数据运营，单一授权会否形成垄断？

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乘数而上之公共数据授权运营·授权模式

2024年，国家数据局等17部门联合印发《“数据要素x”三年行动计划(2024-2026年)》,“数据要素x”时代全面开启。即日起，南都大数据研究院推出“乘数而上”系列报道，首先将聚焦“公共数据授权运营”主题，通过政策观察、产品交易、场景需求、定价机制、授权模式等5个篇章展开案例剖析，探讨实践创新，发掘数据要素高价值，促进湾区新质生产力。本期聚焦全国多地的公共数据授权运营模式探索。

公共数据授权运营，已经成为全国各地推进公共数据应用的创新实践。

数据显示，公共数据授权运营主体至少80%是国企。中国信通院发布《公共数据授权运营发展洞察（2023年）》提到，截至2023年10月，国内40多地新成立或重组成立一批地方性数据集团型企业，作为当地公共数据授权运营主体，承担平台建设运营、数据加工处理、数据产品提供等各项工作。

南都大数据研究院了解到，广州数据集团2023年9月成立，负责打造广州公共数据开发利用平台等，拓展数字政务、智慧金融、智慧医疗、智慧交通等典型场景应用。据悉，目前广州公共数据授权运营相关协议正在流程，预近期揭晓。

公共数据授权运营模式应该如何设计？单一授权会否形成垄断？有关专家建议设立公共数据运营管理机构，着眼于构建公共数据运营生态，采用新型研发机构的组织形式，坚持公益属性，政府主导，市场化运作，不仅要种好“一棵树”，更要培育“一片森林”。

2024年1月11日，广州数字科技集团旗下的上市公司广电运通公开发布一份投资者关系活动记录表，其中提到公司参与公共数据运营情况。

广州组建数据集团拟负责公共数据运营

2024年1月11日，广州数字科技集团旗下的上市公司广电运通公开发布一份投资者关系活动记录表。其中提到，广州市政府以公共数据开发利用为突破口，探索通过“政府管理+企业运营”的方式，搭建公共数据运营平台，促进公共数据与社会数据融合应用。

这份记录表还提到，为响应广州公共数据运营平台建设要求，广州无线电集团(现更名为广州数字科技集团有限公司)成立二级企业——广州数据集团，承接数字政府和智慧城市的建设与运营，推动区域性数据产品交易与服务、数字基础设施建设运营、数字生态产业投资、人工智能模型训练。目前，已经基本建成数字广州实验室，梳理全市公共数据目录4805个，与阿里云、中数智汇等多个数据商对接开展针对公积金应用、金融征信、健康服务等场景数据产品的开发设计。

国家数据局揭牌以来，湖北、河南等省以及广州、成都、武汉、杭州、福州、苏州、南京、无锡等多市先后成立数据集团。《公共数据授权运营发展洞察（2023年）》提到，据不完全统计，截至2023年10月全国已有14家省级数据集团，36家地市级数据集团，另有一些县级地区也在推进建立数据集团型企业。

南都大数据研究院观察到，作为全国最早一批成立的数据集团——上海数据集团有限公司2022年9月29日揭牌，上海市政府授权上海数据集团开展公共数据运营业务，以公共数据为牵引加快实现公共数据、行业数据、社会数据资源的整合与布局。各地数据集团除负责当地电子政务网络、云、平台等数据基础设施建设与运维，还要负责相应数据开发与运营，希望逐渐成为推动数据要素市场化配置的重要主体。

根据广州数据集团发布的招聘信息，其着力打造广州人工智能公共算力中心、广州公共数据开发利用平台、数字广州创新实验室、广州“鲲鹏+昇腾”生态创新中心四大创新平台。内部人士透露，广州公共数据运营中心已成立，定位为“公共数据运营机构”，即在市政务服务数据管理局指导和监督下,开展公共数据开发利用工作，成为数据要素市场化配置核心载体,做好公共数据流通的守门者、培育者和探路者。

北京市社会科学院研究员、数据资产化研究院执行院长王鹏通过对国内数据集团主营业务进行分析，总结数据集团主要职能：提升城市数据基础设施建设与运营、开发数字产业化和产业数字化应用场景、推进数据要素市场化配置改革以及构建数据产业生态圈。具体而言，即积极参与数据交易试点工作,依法合规实施经授权的公共数据运营等等。

应按职能分工构建多级多类型授权

梳理发现，虽然各地对于公共数据运营模式、授权模式各有不同，但针对公共数据授权运营建立功能平台是主流选择，通过平台为公共数据授权运营提供技术支撑与保障，但平台功能与实施方式存在差异。《数字中国发展报告（2023年）》提到，截至2023年底全国已有数十个省、市上线公共数据运营平台。例如,广州数据集团在其招聘信息中明确提到该集团负责建设广州公共数据开发利用平台。

有关专家分析，以上海、成都为代表，是通过建设公共数据授权运营平台，按数据使用方实际需求提供数据产品与服务；以浙江、济南等为代表的，是通过搭建一体化公共数据平台，在此基础上建设安全运营域，为被授权运营单位提供加工处理公共数据服务的安全可信空间；以北京等地为代表，由被授权主体在公共数据管理平台基础上开发特定领域运营专区或平台，进行公共数据开发利用。

参与报告编撰《公共数据授权研究报告》的中国科学院科技战略咨询研究院大数据战略研究中心执行主任冯海红表示，目前国内公共数据运营三类主要模式：行业主导模式、区域一体化模式以及场景牵引模式。行业主导模式主要由垂直领域行业管理部门授权和指导其下属机构承担本领域公共数据运营平台建设、场景开发和市场运营；区域一体化模式主要由地区数据管理机构以整体授权形式委托数据运营机构整体开展区域内公共数据运营平台建设和市场运营；场景牵引模式主要由地区或行业数据管理机构在公共数据资源统筹管理基础上，基于特定应用场景通过针对性、专业化分类授权引入专业数据运营机构，分领域、分场景激活公共数据价值的运营模式。

目前公共数据授权运营制度设计基本按照“行政许可+运营授权”模式进行。有专家坦言，这种做法问题也很明显，“授权”内容一旦无法具体或只是简单概括性授权，会导致数据处理的“告知—同意”原则和“目的限定”原则难以落实，数据主体权利救济难以实现。收费定价尚未纳入到行政收费法制框架下，数据的收费定价、收费程序等尚不完善。国企作为控股方应充分发挥其公共服务和政策引导作用，确保公共数据授权运营服务于社会公共利益。同时，结合市场参与的需求和特点，将公共数据转化为有价值的资源。

在数据专家高丰看来，建议可探索以市场供应链模式为基准设计，即公共数据授权运营应按职能分工构建多级多类型授权，汇聚不同职能主体链式合作运营公共数据，产出要素性的数据服务或产品。此类模式以要素性产出为核心，被授权运营对象可按职能拆分多级多类型构建起一个中间市场，让不同有能力做加工、运营及其他职能的类型主体都参与进授权运营过程。国家信息中心博士后管理办公室副主任刘赫撰文也提到需要分级分类探索多样化发展路径，统筹授权运营。

“前店后厂”或阻碍数据要素市场发展

由于国内尚未形成关于公共数据权属的统一界定，授权主体的确认本质反映出各地对于公共数据权属的考量。目前各地公共数据授权主体主要包括地方政府、数据主管部门、数源部门等,授权模式包括集中授权、二级授权以及公开征集。还有研究专家认为各地公共数据授权应划分为统一式授权、分散式授权，甚至衍生出综合授权。

专家建议公共数据授权运营实践初期应以集中授权模式为主、公开征集模式为辅，充分发挥数据集团等主体资源统筹作用，并探索以“一场景一授权”模式面向市场开放部分公共数据，充分发挥市场主体力量，创新公共数据开发利用，在逐步走通路径之后进行二次授权。但是，一些地方组建数据集团采用“前店后厂”模式探索公共数据市场化运营，业界对此忧虑较多。

在清华大学计算社会科学与国家治理实验室研究员傅建平看来，这种简单“一授了之”的做法，存在授权合法性、授权不授责、市场公平性、“两个婆婆”等问题，短期看数据集团不会产生多大成效，长期看可能阻碍数据要素市场化配置。公共数据授权运营是“主体、客体、对象、目的”四位一体的有机整体，应全面谋划、统筹兼顾、有序协调推进，要明规则、划底线、设置好“红绿灯”，建立完整的公共数据运营授权链、运营管理规则、技术标准及容错机制等制度。

佛山顺德区数据要素产业协会秘书长胡晓楼对此颇为赞同。他认为单独将公共数据运营职责授权给一家国企有形成垄断的风险，容易滋生惫懒情绪，产生合规内阻，建议部分地区采取竞争赛马机制，且均具备承载全部公共数据运营能力，不能以高位定价作为标准，有利于激发市场活力。同时，其也建议设定考评、淘汰机制。

单一授权一家国企运营如何防范垄断？在华南师范大学特聘研究员、数字政府与数字经济法治研究中心主任马颜昕看来，如果完全开放，可能存在一些商业模式问题。另一方面，为集约开发，需要统一个大平台做开发，但确实可能引发垄断担忧。需要通过制度限制处理行为规则，公共数据授权运营公司或者公共数据授权运营机构不能过分自我优待，要承担一定公益性职能，不能既当运动员又当裁判员。等到市场比较明晰，平台初步建立，可以采取更强的市场竞争机制。

出品：南都大数据研究院

策划：邹莹

研究员：袁炯贤

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