【聚焦风控】《反电信网络诈骗法》实施对银行卡产业影响及应对研究

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作者｜金涛 供职于中国银联风险控制部

责任编辑｜杨琪

在党中央、国务院坚强领导下，在中国人民银行党委的精心部署下，银行卡产业各方勠力同心、攻坚克难，始终坚持“支付为民”的初心使命，统筹发展与安全，全面筑牢产业风险防线，不断提升支付服务效能，积极探索支付行业高质量健康发展的中国道路，实现一系列突破性进展，为稳增长、促发展、惠民生、保就业提供了有力支撑。《中华人民共和国反电信网络诈骗法》（以下简称《反电信网络诈骗法》）自2022年12月1日施行以来，对银行卡业务质量、信息安全保护、行业级风控能力建设等方面对银行卡产业发展和风险防控产生了深远影响。

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《反电信网络诈骗法》基本情况

2022年9月2日，第十三届全国人大常委会第三十六次会议表决通过《反电信网络诈骗法》，自2022年12月1日起施行。《反电信网络诈骗法》作为我国第一部专门、系统、规范打击治理电信网络诈骗的法律，是贯彻习近平总书记重要批示指示精神的重要举措，为推动形成全链条反诈、全行业阻诈、全社会防诈的打防管控格局提供了全面的法治保障。共七章50条，包括总则、电信治理、金融治理、互联网治理、综合措施、法律责任、附则，专设第三章金融治理章节，规定银行业金融机构、非银行支付机构、清算机构等风险防控主体的责任和义务，以及中国人民银行、国务院银行业监督管理机构、公安部门等监管部门的职责，从事前开户审核、事中交易监测、事后资金查控全面强化电信网络诈骗“资金链”治理。

《反电信网络诈骗法》从深化金融行业治理、强化个人信息保护、加强协同联动和反诈队伍建设、开展反诈宣传教育等四方面，直接对银行业金融机构、非银行支付机构、清算机构等银行卡产业主体提出16条要求。其中，直接对银行业金融机构、非银行支付机构提出11条要求，包括建立反电信网络诈骗内部控制机制和安全责任制度、加强新业务涉诈风险安全评估、建立客户尽职调查制度、强化开户风险管理、建立企业账户风险防控机制、加强涉诈可疑交易监测、完整准确传输交易信息、配合公安机关开展查控和预警劝阻、加强反诈宣传、研究开发电信网络诈骗反制技术等方面；直接对银行卡清算机构提出要求1条，要求清算机构建立跨机构开户数量核验机制和风险信息共享机制，并为客户提供查询名下银行账户、支付账户的便捷渠道；对所有单位提出通用性要求4条，适用于银行业金融机构、非银行支付机构和银行卡清算机构，包括强化个人信息保护、加强协同联动和反诈专业队伍建设、开展反诈宣传教育等方面。

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银行卡产业发展现状

法制基础持续夯实，支付监管质效增强。近年来，监管部门和产业各方积极推动出台实施多个对银行卡产业发展具有重大意义的法律文件和部门规章，为构建产业健康发展新格局提供全面法制保障。法律层面，《反电信网络诈骗法》出台，为打击治理电信网络诈骗违法犯罪工作提供法律依据。《数据安全法》《个人信息保护法》深入贯彻实施，数据安全及隐私保护不断强化。制度层面，监管部门持续加强制度建设，陆续出台《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》《关于进一步促进信用卡业务规范健康发展的通知》《打击治理洗钱违法犯罪三年行动计划（2022-2024年）》等一系列制度，推动《金融消费者权益保护实施办法》《关于加强支付受理终端及相关业务管理的通知》等落地实施，不断规范相关业务健康发展。监管处罚方面，监管整顿总体趋严，处罚频次明显增加，大额罚单金额屡破新高，“双罚”趋势显著，多家支付机构支付牌照续展中止，从严从重查处违规行为力度进一步加强。

合规发展全面强化，支付秩序逐步规范。在监管部门的统筹下，产业各方坚定不移落实党中央、国务院有关重大决策部署，强化合规意识，提高合规经营管理水平。反赌反诈方面，产业各方持续推进电信网络诈骗、跨境赌博“资金链”治理，严格履行金融治理主体责任，强化客户尽职调查、可疑交易监测、行业联防联控等综合治理能力，支付行业常态化反赌反诈工作格局基本形成。受理终端管理方面，产业各方进一步加强特约商户和支付受理终端及相关业务管理，提高商户和交易真实性，保护消费者合法权益，非法资金转移和异常交易等违法犯罪活动得到有效遏制，产业合规经营管理水平显著提升。规范平台企业支付业务方面，大型支付平台企业坚持持牌经营，进一步断开支付工具和金融产品的不当连接，强化反垄断、反不当竞争和数据规范治理，推动支付业务回归本源，进一步保障市场公平竞争环境。网络和系统安全保护方面，产业各方持续筑牢金融网络和数据安全防线，强化金融科技风险防控，保障疫情期间支付网络和系统安全稳定运行。与此同时，产业坚持发展与安全并重，遵循“风险为本”原则，平衡防风险与优服务的关系，不断提升打击治理的有效性和精准度，切实提升支付服务能力，保护人民群众合法利益。产业合作不断创新，支付生态开放提速。近年来，在深化改革和反垄断的大背景下，产业各方积极探索开放合作新路径，业务模式和服务理念创新不断，生态合作共赢成为新趋势。年内，支付业务互联互通加速推进，“云闪付”App、银联手机闪付等产品功能不断刷新独家优势，支付服务壁垒逐步打破，消费者在线上商户的支付方式进一步丰富。在中国人民银行的推动和要求下，云闪付网络支付平台建设实现良好开局，健全网络支付“四方模式”已成为产业各方的发展共识，中国银联联合产业各方合理界定角色定位，建立健全统一的技术、业务、风控等规则和标准，网络支付“四方模式”加快构建，为商业银行提供支付、场景、营销和风控服务，促进国内移动支付市场向开放共赢、互联互通的方向健康发展。在支付服务与经营类SaaS服务强关联趋势下，银行、支付机构与专业化服务商进一步深化合作，通过打造开放生态的方式，利用服务商资源和经验开展业务，挖掘商户潜在增值服务需求，为商户提供定制化、系统化综合金融服务，以更低成本实现支付服务的营收和利润空间增厚。跨境业务快速回暖，支付服务更趋多元随着国内经济持续恢复和多项鼓励跨境业态政策出台，我国外贸行业迎来恢复性发展，作为跨境贸易链条中的关键环节，跨境支付发展进一步提速，跨境支付市场竞争也更加激烈。一方面，跨境支付业务规模和覆盖面稳步扩大，近年来银联全球网络交易金额和笔数均保持增长，银联卡境外发行量突破2亿张，多层次、广覆盖的跨境支付清算网络逐步构建，为跨境支付业务注入新动能，为促进我国经济高质量发展发挥重要作用。另一方面，人民币跨境支付结算迎来发展新机遇，自《关于支持外贸新业态跨境人民币结算的通知》实施后，环节简化、效率提升成为人民币跨境支付的重要优势，跨境支付机构抓住发展契机进一步展业，积极探索跨境支付市场。此外，跨境支付增值服务更趋多元化，跨境支付机构联动外贸交易上下游各环节，打造集采购、退税、仓储和物流为一体的贸易链闭环，为跨境电商企业提供一站式贸易综合服务解决方案。

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《反电信网络诈骗法》实施对银行卡产业影响分析

《反电信网络诈骗法》推动商业银行收紧发卡策略，助力银行卡业务高质量发展。《反电信网络诈骗法》第十五条、十六条直接赋予银行“断卡”行为的合法性，拒绝开户有法可依。一方面，银行机构在技防机制和内控机制不完善的情况下，迫于风险防控压力，选择收紧发卡策略的可能性增大，采取更加严格的开户风险防范措施，在一定程度上影响发卡业务增长。另一方面，《反电信网络诈骗法》推动银行严格账户准入审核，逐渐转向重质量业务发展策略，同时全面的监测管理便于银行机构了解客户资金动向和业务需求，为银行卡业务带来新的利润增长点。

《反电信网络诈骗法》与《个人信息保护法》衔接，同时强化风险信息共享，对个人信息保护提出更高要求。《反电信网络诈骗法》第二十九条规定个人信息处理者应当依法规范个人信息处理，加强个人信息保护，并建立防范个人信息被用于电信网络诈骗的机制，同时，该法强化跨部门、跨行业涉诈信息共享，一是要求建立跨机构开户数量核验机制和风险信息共享机制，赋予金融行业监管部门组织采集、使用账户信息等相关信息的权利；二是豁免银行和非银行支付机构可以在特定情形下出于反诈用途，不经客户授权收集个人信息；三是要求行业主管部门统筹建设反制技术措施，推进涉诈样本信息数据共享，加强涉诈用户信息交叉核验。但由于收集、共享的账户信息、风险信息等均包含个人敏感信息，对信息共享各方数据安全都提出更高要求。

《反电信网络诈骗法》从立法层面要求银行和非银行支付机构加强风险监测拦截，为行业级风控能力带来机遇。《反电信网络诈骗法》第十八条规定银行和支付机构应当加强异常账户和可疑交易监测，建立完善符合电信网络诈骗活动特征的异常账户和可疑交易监测机制，推动银行和非银行支付机构更侧重前端风险防范，加大科技力量投入，实现由后端管控向前端防控拦截、由人工排查向技术反制转变，实质上提高了银行机构预防电信网络诈骗的技术和业务要求。部分中小银行在数据积累、金融科技应用、模型开发、风险管理体系完善等方面能力相对薄弱，与大型商业银行核心风险管理能力差距将进一步拉大，风险洼地效应将更加凸显。《反电信网络诈骗法》实施后，风控能力相对薄弱的银行机构必将对行业风控能力共建共享持更加欢迎态度，依托行业级态势感知、实时风控、动态风险决策等核心能力，开展覆盖事前预警、事中监测拦截、事后快速处置全流程风险防控，助力自身风控能力提档升级。

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工作建议

面对加速演变的产业格局和日趋复杂的风险形势，产业各方要坚决贯彻落实党中央国务院关于金融工作的重要论述和重要指示精神，围绕学习贯彻党的二十大、中央经济工作会议精神和落实中国人民银行工作部署，坚持稳字当头、稳中求进工作总基调，统筹协调发展与安全，精准处置重点领域风险，强化产业联防协作，妥善平衡风险防控与金融消费者权益保护关系，共同推进产业健康可持续发展。

认真贯彻落实监管要求继续坚定不移化解重点领域风险。2024年中国人民银行工作会议、近年来监管政策文件及相关部署为下一阶段工作方向指明了方向。建议产业各方高度重视支付工作的政治性，践行“支付为民”理念，扎实推进各项监管政策部署落地。 一是积极践行网络支付“四方模式”，在反垄断的政策背景下，加快构建网络支付“四方模式”，健全统一的技术、业务、风控等规则标准，强化云闪付网络支付平台能力，推动支付生态和场景开放，促进网络支付业务互联互通，维护支付市场公平秩序。 二是进一步强化反诈反赌、终端管理等风险防控，严格落实风险管理主体责任，履行客户身份识别、强化异常开户审核、风险交易监测、交易信息传输、严肃追责问责等义务，从终端管理、商户管理、收单业务监测等方面加强受理侧终端及商户合规化管理，切实保护人民群众合法权益和财产安全。 三是持续开展数据保护和治理，按照“知情同意”“最小必要”等原则，保障数据采集、处理、存储合法合规。聚焦交易透明，加强数据透传和算法监管，推进支付交易信息的完整准确标识、传递和处理，以确保其在支付全流程可穿透关联，保障消费者公平交易权的同时防范非法资金转移等风险。集中跨地域跨机构跨产业力量提升全链条风险治理能力。产业风险防控是一场整体战、持久战，要始终坚持齐抓共管，充分发挥联防联控作用，建立跨地域、跨机构、跨行业的联防联控工作机制，实现风险精准识别、精准打击和快速处置。一是提升产业跨境风险联防联控水平，积极与有关国家、地区、国际组织建立协作机制，充分发挥各部门、各领域的职能作用，盯住跨境移机、商户合谋、虚拟电商平台等欺诈场景，强化在信息交流、监测拦截、排查处置、追赃挽损等方面的合作能力，有效遏制风险跨境流窜。 二是促进跨机构、跨产业信息共享，发挥联网核查公民身份信息系统、企业信息联网核查系统作用，利用好金融、电信、市场监管、税务等部门建立的信息共享机制，建立健全交叉核验工作机制。推进风险防控模型、高危账户、高危IP地址等信息的行业共享，带动中小机构提高风险识别和拦截能力，补平风险洼地，全面提升行业整体风险监测能力。 三是强化行业风控能力共建共享能力，加快接入云闪付网络支付平台，平台依托现有态势感知、实时风控、动态风险决策等核心能力，聚焦集中绑卡、交易异常波动、风控要素上送异常、疑似撞库等风险行为，为商业银行开展覆盖事前预警、事中监测拦截、事后快速处置全流程风险防控提供能力支撑，持续助力银行数字化风控能力提档升级。积极推动虚拟货币、数字人民币、地下钱庄等风险治理能力提升，打通上游欺诈、涉诈涉赌犯罪、洗钱犯罪、地下钱庄案件的侦查追溯链条。坚持宣传教育和惩治打击并重推动形成强大警示震慑效应。大量群众出租出借个人银行卡，或直接参与非法资金转移，是非法资金逐步化整为零、难以追踪的主要原因。相应的风险防控要落实 “惩防并举”，重预防、抓前端、治未病，开展针对性、精准性地宣传教育，全面落实打防管控各项措施，夯实社会基础。一是加强社会宣传教育防范，建立全方位、广覆盖的风险防范宣传教育体系，开展多渠道、多角度、多形式宣传教育，加强对重点群体、高发行业和重点地区的靶向宣传，一方面提升人民群众的安全防范意识和风险鉴别能力，另一方面警示群众不要沦为犯罪分子的“帮凶”。 二是严格落实买卖银行卡金融惩戒，配合打击买卖租借账户行为，按照“宽严相济”原则，对买卖租借账户及帮助进行实名核验的人群依法实施惩戒，形成强大震慑。 三是发挥跨机构开户数量核验机制和风险信息共享机制作用，及时监测同一人短时间内在多家银行开户等异常情况，有效拦截流窜开户风险，提升银行和支付机构涉诈资金风险防控精准性，挤压非法买卖账户和银行卡的空间，从源头切断不法分子获取犯罪工具途径。完善消费者权益保护机制统筹平衡风险防控和金融服务关系。有效平衡风险防控与优化金融服务是金融服务实体经济高质量发展的应有之义，风险防控工作要坚持“风险为本”，坚持精准防治，用较小的社会投入换取风险防控最大的效果，充分保护金融消费者合法权益。 一是构建风险防控和消费者权益保护一体化工作机制，实施风险防控措施前，开展客户影响和风控效果双评估，对于可能对客户合法权益造成影响的，要建立配套的消费者权益保护措施，畅通申诉渠道。事中严格履行告知义务，主动告知客户管控背景、原因及申诉渠道，取得客户理解支持。事后及时妥善受理客户申诉，根据客户申诉情况动态调整优化风控措施。 二是提高风险防控的精准性，充分挖掘公安部门提供的黑样本价值，增加风控模型多维度筛选，提升建模的科学性、有效性、精准性，实现对欺诈风险的精准打击，减少“误伤”，保障正常生产经营活动和群众便利生活。

三是提升应急处置能力，基于风险防控的影响范围和可能出现的极端情况，制定应急预案，做好应急演练，加强客服人员及基层工作人员培训。

（本文仅代表作者本人观点，不代表作者所在单位意见）

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