浙江建设运营“两山合作社”，专家：合作社才是“两山银行”天然载体

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作为“两山银行”的升级版，“两山合作社”开始逐步推行。7月1日，由浙江省发展改革委等六部门联合印发的《关于两山合作社建设运营的指导意见》（下称《意见》）正式施行。

中国信合联盟学术委员会副主任委员陈林博士是“两山合作社”的积极倡导者和主要研究者，去年还在《北大金融评论》第3期上撰文阐发“两山合作社”的基本原理，此后若干县市开始了“两山合作社”的新一轮试点。近日应邀在浙江考察结束后，陈林接受第一财经记者专访表示，植根基层的合作社及其联合社，才是天然的“两山银行”载体。

何为“两山合作社”？

近年来，一些地方政府主导促成绿水青山与金山银山之间相互转化的公共服务平台（生态资源经营管理有限公司或类似平台），被称为“两山银行”。其作用被概括为：“存入”绿水青山，“取出”金山银山。

2020年4月，安吉县发布《“两山银行”试点实施方案》，以县域内国有企业——城投集团为主体，组建县乡两级“两山银行”，并提出将全面摸清山、水、林、田、湖、草等生态资源以及农村宅基地、农房、古村、古镇、老街等闲散资源“家底”，统一纳入“两山银行”，选择合适标的推向市场，实现生态资源向资产、资本的高水平转化。2020年9月，常山县成立“两山银行”，集中收储村里的闲置低效资产，提供给乡贤开办的整村旅游开发公司，村集体和农户可选择出租获取租金或合作经营分红两种方式参与，旨在破解生态资源资产管理和转化过程中的四大困惑——低效闲置、支农无奈、增收乏力、招商落地难。

陈林称，“两山银行”有意借鉴银行“存取”特别是“零存整取”的概念，通过平台将生态资源进行分散式输入、集中式输出，试图实现生态资源规模化收储、专业化整合、市场化运作，并在实践中扩大适用到各类资源和资产权益。前期“两山银行”取得初步成效，代表了全社会特别是来自基层的期待，也是对于现行正规金融体制弊端的一种反馈。

他认为，现行金融体制不能适应区域、城乡均衡发展的需要，并不是新设一个地方平台，或者增挂一个“两山银行”招牌就轻易可以解决的。一些地方搞了个项目信息库，有的金融机构发放了几笔农业、林业相关贷款，也牵强附会为“两山银行”（或“生态银行”）。在基层，尽管一些“两山银行”的做法、提法，生动鲜活，但往往不够专业严谨，在核心逻辑和运行机制上有待深入阐发，在法理上需要进一步规范，“两山银行”升级为“两山合作社”将能起到规范称谓、避免监管风险的作用。

关于“两山合作社”，前述《意见》将之定义为“生态产品经营管理平台”。

从运营主体来看，县级两山合作社由县级人民政府授权的国有企业依法牵头成立，也可利用现有国资企业承接两山合作社职能。根据实际需要，在明确职能与分工的前提下，可成立市级和乡镇级两山合作社，构建市、县、乡三级两山合作社合作运营体系。从业务范围来看，主要涵盖生态资源资产和生态产品，既有需要集中保护开发的山水林田湖草海等生态资源资产，又有与这些生态资源资产共生且适合集中经营开发的农村闲置宅基地、农房、古村古宅、集体资产、河湖岸线、渔港、堤坝、废弃矿山等碎片化资源资产。

由“两山银行”到“两山合作社”

之所以要由“两山银行”升级为“两山合作社”，陈林认为，这与两方面考虑有关。一是生态资源的保护和开发，权益的确认与流转，首先不能越过集体经济合作社；二是原来的“两山银行”有名无实，却已经引起了金融监管部门的顾虑。

具体来说，农村土地属于集体所有，其他各种资源性资产也大都附着于土地，集体经济合作社是法律上的所有权主体。对于未承包的土地和其他资源，集体经济合作社更负有不可替代的管理权责。

历史上我国农村集体经济的由来，本是20世纪50年代合作化运动中农民“存入”（加入）的结果。

陈林表示，目前地方政府成立的“两山银行”平台公司之所谓“存入”各类资源，大都限于信息登记发布，是“存”信息而非存“权益”。其面临三大弊端：一是由平台公司进行收储（包括租赁），特别是在收储之后长期闲置，必然涉及较大的资金占用压力；二是在有项目、有投资（也就是商机明显）的时候进行收储，容易被哄抬价格或者造成高昂的谈判成本；三是由平台公司为企业和农户提供担保增信，亦非所长，因其和银行机构一样不容易掌握基层信用，如果强其所难，很快就会出现不堪重负的情况，还很容易被监管和审计部门认定为“地方隐性债务”。

鉴于这些弊端，他认为，发展新型集体经济，需要回归合作经济的本源，植根基层的合作社及其联合社才是天然的“两山银行”载体。比如构建合作经济组织体系，入社、入股（换个角度为“收储”）平时可以稳步推进，暂时没有商机或者收益也不影响。平台公司则可以作为托管方，轻资产运行，受合作社及其联合社理事会的委托，承担专业化、职业化的管理和服务功能。这样法律关系更为清晰、责权利更为对称，既可保障农民的主体地位，又顾及农民素质能力的现实条件。

与此同时，陈林还提到，《意见》混淆了国企托管平台与“两山合作社”的关系。合作社至少在形式上是需要“社员”的，不是国企可以包办替代的。如此重大的改革创新，不能把第一粒扣子就扣错了。

至于原来“两山银行”的称谓，陈林称，有“银行”之名，却无“银行”之实，还没有真正涉足金融领域，就已经引起监管部门的顾虑。2022年1月，原银保监会发布风险提示，表示“将相关生态资源经营发展平台等冠以‘银行’名称，容易对社会公众造成误导，扰乱金融市场秩序”，要求“各地应及时整改纠正不规范使用‘银行’字样的行为。”

他认为，通过合作经济特别是信用合作，可以实现“有实无名”的“银行”功能，而且有相当大的政策和法律空间。

从全世界经验来看，一个基本事实是，农业农村发展较为成功的国家或地区，大都是以合作经济为主导的，其中包括合作金融或信用合作的有效运作；从国内改革创新空间来看，《宪法》中有合作经济（包括信用合作）的条文，中央多个政策文件都允许以至鼓励“有条件的合作社”开展信用合作，2021年12月中国人民银行发布的《地方金融监督管理条例》（征求意见稿）已经明确：农村信用互助业务纳入地方金融监督管理部门统一监管。这都为地方改革创新留出空间。

“绿水青山”如何转化为“金山银山”，本质上属于生态产品的价值实现范畴。一味牺牲生态环境换取一时一地经济增长，固不足取；另一方面，以生态环境为由，长期片面牺牲一部分地区的经济增长机会，也不公平。

陈林称，“绿水青山”所在的地区，以及这些地区的人民，客观上为工商业和城市文明及其创造的“金山银山”，承担了生态环境的成本，一直难有合理回报。这种经济学上的溢出效应，如果纳入经济核算与付费补偿机制，可望为“绿水青山”带来持续不断的财源，有效平衡生态保护与经济发展间的关系。推动生态资源权益交易，例如绿化增量、清水增量、森林覆盖率、碳排放权、排污权、用能权、水权等有关的指标或权益凭证，都可以创设成为交易工具。

“交易工具越进一步标准化，增强流动性，就越具有金融属性。而交易平台，则需要一定的地域跨度和覆盖面，才能保证市场的吞吐量、活跃度和流动性。由于市县层面很难操作，因此就需要由省级层面来推动。”他说。

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